二、健全權力運行制約和監督體系
監督制度是現代民主政治的一個重要支柱。掌握權力而不受監督，權力容易被濫用，甚至導致腐敗。要保證權力不被濫用，保證法律在實施中不被扭曲或阻隔，就必須完善法律實施監督機制，強化對執法機關及其工作人員的監督。法律監督制度是法律體系的重要組成部分，是保障公權力和權利合法運作的必要手段。新中國成立以來，我國已經逐步建立起比較完整的法律監督體系，但是，在法律監督實踐過程中，我國的監督制度仍然存在一些問題，諸如監督的主客體不明確及監督的實效性差等。推進依法治國，必須完善監督體系，否則法治將是空談。
1．用法律把權力關進籠子裡
權力與法律都是社會的一種帶有強制性的支配力量，是保證社會秩序和有效運轉的必要手段。權力是不可靠的，它常常會因行使權力者的能力、感情化因素和利益的腐蝕性，而使用不當和濫用。而法律是經過許多社會各方面利益代表性的人物，經反覆討論和達成利益妥協後製定下來的東西，它是理性的、穩定的、不爲私利所驅動的，並且人們能事先預見其後果的尺度。今天，我們要建立法治國家，就必須把權力與法律擺在正確的位置，用法律把權力關進籠子裡。正如習近平同志再三強調的：“要加強對執法活動的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決懲治腐敗現象，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。”十八屆三中全會也專門就“強化權力運行制約和監督體系”作出了深化改革的全面部署：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現幹部清正、政府清廉、政治清明。”十八屆四中全會也明確指出，“強化對行政權力的制約和監督。加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”。
法治最基本的意義就是國家的公共權力都要受到法律的有效制約，即既能充分地利用國家權力促進和保障公民權利，又能防止國家權力的濫用和腐敗，保證國家機關和公職人員正確行使權力，把人民賦予的權力真正用來爲人民謀利益。權力制約是依法治國的內在機制。
依法治國的關鍵是通過法律約束和規範國家機關依法行使職權，防止國家機關及其工作人員濫用權力來侵害人民的合法權益。如果對權力缺乏有效的監督制約，權力擁有者便會自然發展到“擅權”，將權力當作謀取私利的工具。
權力制約包括對權力的管理、控制和對權力行使的監督、約束，其目的並非是消極地限制權力，而是對權力進行科學管理，以實現權力的健康運行，避免權力被濫用，實現依法治國。對國家權力進行制約是一切法治國家的共同特徵，然而由於各個國家的經濟和政治制度不同，國家權力運作的方式有異，其表現形式就有本質差別。從我國的實際情況看，建立強有力的權力制約機制，是保障依法治國的實現的關鍵環節。
基層幹部自覺主動接受法治監督既是對法的尊重，也是對自身的一種保護。基層幹部要糾正那種監督就是不信任的觀念，增強主動接受監督的意識，自覺置身於黨和人民事業所要求的各種監督之下。
2．法治監督體系存在的問題
一個高效能的監督系統必須具備成熟的監督體系，但我國建立的法治監督體系發展還很不完善，還存在明顯的問題。儘管我國現有的監督體制比較齊全，監督形式比較多，但真正同時具備法定監督組織機關和法律監督手段的並不多。無論是行政執法機關內部監督、審判機關內部監督、檢察機關內部監督，還是黨紀監督、人大監督、監察和審計監督、檢察機關的法律監督，或是政協民主監督、社會輿論監督、人民羣衆直接監督，各種監督形式活動的內容、範圍、權限、方式、程序等，目前還缺乏較爲明確的規定，體制不夠合理，關係沒有理順，監督責任不清楚，經常出現監督主體與監督對象錯位、同級監督同級、下級監督上級的現象，造成法律實施監督呈現多元化狀態，層次多，配合少，一些監督形式難以操作，名不副實。
第一，人大作爲國家權力機關，對法律實施的深層次、實質性監督不夠。在我國，人民是一切權力的來源，作爲人民代表機構的人民代表大會應享受至高無上的權力，對一切國家機關實施監督。憲法規定國家權力機關監督憲法和法律實施，但實際上人大及其常委會缺乏對行政執法機關和司法機關的實質控制權力和有效制約，既無財政和人事任免等方面的直接有效控制權，又無審計監督和其他有效手段，沒有辦法制約執法和司法過程；在法律實施監督中，開展執法檢查，大都是聽一下執法部門的彙報，走馬觀花看幾處精心準備過的地方，泛泛地提出一些籠統的意見和建議，而對改變或者撤銷不適當的決定、命令、質詢、特定的問題調查、撤職、罷免等帶有“懲戒性”的法律監督形式使用很少。由於缺少行之有效的手段，一些被監督對象消極應付、軟騙硬頂。彙報虛假情報，掩蓋存在的問題，接受檢查敷衍了事，大事化小，小事化了。即使在檢查監督中發現了嚴重問題，由於遇到來自各方面的干預，或是顧慮到與被監督者的關係不好擺佈，往往缺乏有效的解決問題的辦法，一些違法的問題及案件往往是不了了之。人大一年一次會議對政府的監督作用有限，缺乏經常性的監督，監督的力度也不夠，難以真正體現人大作爲最高權力機關對行政機關所應有的監督權。
第二，憲法賦予檢察機關的法律監督地位也沒有得到很好落實，審判監督、行政監察監督和審計監督往往流於形式。執法機關內部缺少相互制約機制，除在辦理刑事案件中公安機關、檢察機關和審判機關存在一定的相互制約以外，其他執法活動都只有本系統內部上級對下級的單向監督，執法權力間的平等或交叉雙向制約，以及執法機能的配置和運行都缺乏相互制約，這在一定程度上導致法律實施效果不佳。
第三，黨組織對黨員的監督不到位。近幾年黨員數量的增長速度相當快，黨員隊伍迅速壯大，一方面，爲我們黨注入了大量新鮮血液，有助於黨的事業健康發展，但另一方面，黨員量的急劇增長，質上難免有所下降，黨員的政治素質、文化素質、思想素質、業務素質難免參差不齊，如一些黨員幹部思想理論水平不高，黨
性觀念弱化，不認真調查研究，不注意踐行羣衆路線，加上黨內民主不完善，一些黨員幹部獨斷專行，把個人凌駕於黨組織之上，給黨的事業帶來非常不利的影響。法治建設對黨的建設具有舉足輕重的作用，尤其是黨內監督制度建設，它是規範黨的政治民主生活，實現黨要管黨、從嚴治黨的重要保證，但是直至今天，黨內監督制度建設仍然是黨的建設中較爲薄弱的環節。一方面，監督不及時。黨內出現的問題往往是追懲得多，提前防範得少；只有當出現了大問題，產生了重大影響後，監督纔出來說話；領導重視後查得多，領導重視前查得少；被動查得多，主動查得少；所以我們的監督總是來得晚了些，黨內監督的提前預測和防範功能未能發揮出來。沒有及時的監督，幹部的錯誤會越犯越大，給國家和人民利益造成的損害也會越來越多。另一方面，監督不到位。監督是社會發展的要求、人民羣衆的願望、黨和政府改進工作的手段。但實踐中，由於政務公開不充分、羣衆法制意識、民主意識仍相對比較薄弱等原因，公衆監督、羣衆監督非常有限，無法真正落實；領導監督、黨內監督，又因爲情況瞭解不及時，或涉及切身利益而不能或不願監督，官官相護，監督效果不理想。結果就造成了監督的真空，爲腐敗提供了土壤。
第四，行政監督法治化程度低，監督彈性大。行政監督立法是建立和完善行政監督機制的前提和保證，健全的監督法治體系是保證行政監督實效充分發揮的法律基礎。
但目前，我國實施監督所必需的由法律、紀律和條例等構成的監督規範還不夠完備，至今我國未有一套完整的行政執法監督體系，現有的一些規定也僅散見於其他的法律、法規之中，明顯地表現出“簡、單、散”的問題，有些領域甚至還是空白，立法的滯後給行政監督帶來了消極影響，如行政訴訟制度未臻完善。行政訴訟制度已成爲了我國行政法治監督的核心制度，然而，根據我國行政訴訟法的規定，人民法院在審理案件中對規章只有“參照權”和“發現權”，無權加以審查。這就使得監督機構對腐敗現象的監督或懲處缺乏法律依據和法治手段，大大影響了監督工作的嚴肅性和公正性。
第五，社會監督往往流於形式。廣大社會公衆、社會組織、社會團體、企事業單位等都是行政機關所做行政行爲的直接服務對象，既是行政行爲的直接承受者，又是對行政行爲最客觀的、最清醒的評判者。被西方稱爲“第四種權力”的媒體輿論監督已越來越爲社會各界所關注，“不怕警告，就怕上報”，形象地說明了媒體輿論監督的約束作用。但與理想狀況相反的是，公民的批評在很大程度上有名無實，壓制羣衆，甚至打擊報復羣衆的現象比較嚴重。同時，機關與媒體關係密切，實質上的監督少之又少。而一些行政機關通過封鎖消息、拒絕採訪等方式或阻止批評性建議的發表，或運用組織手段對批評者進行打擊報復，使輿論監督歸之無效。
第六，監督機制啓動慢，方式單一，成本高，效果不夠理想。監督偏重於事後的追懲性監督，忽視了事前預防性監督及事中的過程性監督，即缺乏有效的全面監督和全程監督。按監督的時間分，監督方式可分爲事前監督、事中監督和事後監督。監督活動是一項經常性、連續性的活動，凡是有行政管理活動，就應伴隨着對管理活動的監督。因此，對於一個完整的監督體系而言，監督的各項功能必須同時發揮，而我國現行的監督體制偏重於糾錯性的事後監督，缺乏事前預防和事中控制。這種監督方式，造成了大量行政偏差現象，行政監督機構忙於“查錯糾偏”，陷入了被動消極的不利局面。因此要根據監督主體對監督客體進行監督的不同發展階段，應在事前、事中、事後全方位地進行監督，做到三者的有機結合。
第七，現行的監督制度沒有形成合力，多元化的監督力量缺乏有力度的整合，監督的合力較弱，作用沒有得到充分發揮。監督主體多和渠道多，這是我國法治監督的優點，但需要各方主體相互協調。而事實上，我國目前各種監督體系之間的關係還沒有理順，各不相屬、各自爲政，監督主體多，機構多，方式和渠道多，人大監督、行政機關的監督、專門監督及其司法監督各監督體系間幾乎無聯繫，更談不上彼此間的信息互享，互相合作。結果造成在實踐中，要麼監督主體之間互相禮讓、互相推諉，造成監督真空、“漏監”；要麼監督主體之間越權行事，濫用權力，互爭管轄，造成監管重複。這種“空白地帶”和“交叉地帶”的出現既影響法制監督的效率，又使犯罪分子逍遙法外，嚴重影響了監督的效能。
第八，責任追究難以真正落實。問責，是加強黨政領導幹部的管理和監督，增強黨政領導幹部責任意識的重要舉措。責任追究既追究結果，又追究過程，結果問責與行爲問責並重；既追究直接責任、具體責任，又追究領導責任，領導問責與具體問責並重。但現實是工作中存在弱問責、虛問責和無法問責等現象。目前的做法主要是彙報情況多，監督檢查少；面上佈置多，點上反饋少；事後檢查多，事先介入少；監督檢查出的問題多，追究相應責任的少。
第九，我國監督主體法律素質不高。人是關鍵因素，否則再完備的制度也起不了大的作用。目前我國監督人員總體水平不高：一是人大代表總體水平高，但法律素質整體上與自身職責難以匹配。有些代表存在不作爲現象，代表職務形同虛設，有的代表法律意識淡薄，全局觀念不強。二是行政機關工作人員法律素質低下。目前，行政機關工作人員不可能都是法律科班出身，他們中的部分人特別是行政執法人員依法辦事、依法行政的觀念相當淡薄，把執法當作一種特權。三是司法機關工作人員的法律素質有待進一步提高。一些基層司法工作人員執法理念存在偏差，服務大局、執法爲民等意識不強，就案辦案、不善於化解矛盾、不注重執法效果等問題不同程度存在。極少數司法工作人員甚至頂風違紀，執法犯法甚至以權謀私、貪贓枉法，嚴重損害司法公信力。
3．完善法治監督的舉措
防止權力濫用和保證權力正確行使的基本措施就是建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效、監督有力的權力運行機制，把民主監督、黨組織監督、法律監督、行政監督和新聞輿論監督等有機結合起來，從而把決策、執行等環節的權力全部納入監督制約機制之中，保證權力沿着制度化、法律化的軌道運行。即要強化監督，要按照“有權必有責，用權受監督，違法要追究，侵權須賠償”的要求，形成由國家機關、政治或社會組織和公民依法對基層幹部各種法律活動進行監督所構成的多層
次的系統或網絡，進而鞭策基層幹部自覺學用結合，依法管理。
第一，強化黨的監督。黨對基層幹部進行監督的具體形式：堅持民主集中制原則，保證每個基層幹部都在政治、思想上同黨中央保持一致；通過國家機關的黨組織，對所在機關的基層幹部實行監督，嚴格要求他們模範地執行和遵守法律；通過黨的紀律檢查部門，對在執法過程中違法亂紀的基層幹部給予黨紀處分，對違反法律、法規乃至觸犯刑律的，建議行政機關或司法機關依法追究其法律責任。
第二，強化權力機關的監督。權力機關對法律實施活動的監督方式主要有：聽取和審議行政機關和司法機關的工作報告；詢問和質詢；視察和檢查；調查；罷免或撤銷有關基層幹部的職務；批評和建議；受理申訴、控告和檢舉等。全國人大及其常委會必須加強對憲法實施的監督，堅決糾正任何違反憲法的行爲，維護國家法制的統一。全國人大常委會要根據憲法和法律的要求，健全規範性文件的備案審查制度，加強對行政法規、地方性法規及司法解釋的審查監督，對那些與憲法和法律相牴觸的規範性文件，要及時予以撤銷，保證法制的統一。同時還要加強對執法檢查的領導，圍繞改革和建設中的重大問題以及人民羣衆關心的熱點問題進行檢查，強化力度，注重實效。要加強對重點案件的檢查監督，對檢查中發現的典型違法案件或事件，可以組織特定的問題調查委員會，深入調查，嚴肅處理，並將處理情況公之於衆。
第三，強化司法機關的監督。要改進和加強檢察機關的法律監督工作，充分發揮檢察機關在法律監督中的重要作用。在刑事執法監督中，重點要解決好對嚴重經濟犯罪和嚴重刑事犯罪打擊不力的問題，堅決糾正瞞案不報、有案不立、壓案不查、有罪不究、以罰代刑等現象，糾正重罪輕判、有罪判無罪、隨意降格判處免刑、緩刑和違法辦理減刑、假釋、保外就醫等使犯罪分子“前門進、後門出”的現象。要加強法紀檢察工作，依法嚴肅查處刑訊逼供、非法拘禁等瀆職犯罪案件。在民事經濟審判、行政訴訟監督中，要重點解決好裁判不公，辦人情案、關係案等問題。要加強上級人民法院對下級人民法院審判工作的監督和指導。當前，有些地方的黨政領導對審判干擾較多，執法環境和審判秩序不夠好，有些案件辦得質量不高，新情況、新問題、新類型案件也比較多，只有加強監督、指導、嚴肅審判紀律，才能保障執法統一，保證辦案質量。上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現確有錯誤的，應當指令下級人民法院再審或者由自己提審，使審判監督指導做到合法、準確、規範、及時。
第四，強化行政監督。一般行政監督即層級監督，是以層級隸屬關係爲依託所進行的監督，主要包括國務院有權改變或撤銷地方各級國家行政機關不適當的命令和決定，縣級以上各級地方行政機關有權改變或撤銷所屬各個工作部門和下級行政機關不適當的決定等。審計、監察機關要充分履行職責，切實加強審計、監察工作。要改革、完善審計、監察體制，使其更有效地開展工作。要加強各級行政機關內部的法制監督，加強上級行政機關對下級行政機關的監督，進一步健全行政複議制度。
第五，強化輿論監督和羣衆監督。這種監督雖然不具有法律效力，但對保障和促進基層幹部學法、用法有廣泛和有力的作用。鼓勵社會各界、各族人民以主人翁的姿態，對國家機關及其公職人員制定和執行各種制度、方針、政策以及對他們的工作政績進行檢查和督促。可以依據《中華人民共和國憲法》第35條：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由”，制定單獨的《社會監督法》，解決監督法治化的問題，保障監督主體（公民、媒體、社會組織和團體）的安全即自然人的人身安全和監督權。現在是多媒體時代，羣衆參加社會性問題討論的成本急劇降低，對領導幹部的監督成本也得到降低。應在社會上多宣傳“政務公開”，對舉報有功的羣衆採取獎勵措施。這樣可促使領導幹部養成法治思維習慣，學會運用法治思維和法治方式治國理政，化解社會矛盾，解決社會糾紛。
第六，加強行政監督立法，實行行政監督的法治化。法律不是政府“辦事參考”，而是一種超越任何當事人之上的普遍化“規則”。行政監督立法是依法實行行政監督的前提和基礎。只有儘快建立健全各種行政監督法規，才能爲積極有效的行政監督提供基本的規範程序。但監督立法不是一蹴而就的，至今仍缺少可與之銜接、配套的可操作的制度。行政立法不足，會造成監督機關無法可依，使監督缺乏標準和依據，並且監督人員在行使監督權時，只能從成千上萬散見於憲法、法律和行政法規等的法律規範中，尋找適用的行政法規。當前最需要的是加快制定相關法律，明確規定以下內容：監督的主體，如專門監督機關的監督權，國家各個機關負責人的監督權，人民羣衆的監督權，新聞輿論的監督權等。
第七，加強政府法律顧問工作。由於政府中一些人法律觀念淡薄，監督意識不強，法律素質仍然比較低下，“法盲”現象仍然存在，一些行政機關的工作方式、管理手段仍然拘泥於傳統做法，不會或不善於依法辦事，短期內改變這些問題難度相對比較大，也不現實，因此，當務之急，爲了推動法治政府建設，可以藉助外力，如加強政府法律顧問工作，也是加強政府法治監督的需要。國務院《全面推進依法行政實施綱要》指出：“各級人民政府和政府各部門要充分發揮政府法治機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。全面推進依法行政，建設法治政府，涉及面廣、難度大、要求高，需要一支政治強、作風硬、業務精的政府法治工作隊伍，協助各級人民政府和政府各部門領導做好全面推進依法行政的各項工作。”十八屆四中全會進一步明確要求：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員爲主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”
第八，完善對執法違法的追究制度和賠償制度。錯案追究是我國法律所確立的一條重要原則，但過去重視不夠，實行的範圍太窄，實行得也不堅決、不普遍。要把這一制度從公檢法機關內部規章制度上升爲法律、法規，使錯案責任追究制度更加科學、規範和完善。要結合國家賠償法的實施，健全國家賠償制度。各級政府及其各部門，各級法院、檢察院都要對實施國家賠償法作出具體部署，特別是對受理、審理賠償請求和作出賠償決定等方面的程序作出具體規定。
（本章完）