五、以法治方式防範和處置突發事件
隨着改革的深入推進，我國已經進入利益博弈時代，出現了利益主體的多元化和利益訴求的分化，利益衝突也已成爲人們日常生活的組成部分。尤其是近年來，我國的突發事件，特別是羣體事件已經成爲影響當前社會穩定的重要因素，也成爲考驗政府執政能力的關鍵指標，突發事件的應對也已經由傳統單一行業、專業、領域中發生事故的應對、區域內常見事件的應對，轉向現代的跨行業、專業、領域的突發事件應對與處置。“沒有衝突，社會就會呆滯，就會滅亡。關鍵在於社會必須對衝突進行適當的調節，使衝突不以將會毀掉整個社會的暴力方式進行。”
正確認識和處理突發事件，對於確保社會平穩運行、減少社會損失，維護社會穩定，構建和諧社會，都具有重大的現實意義。
1．以法治方式防範和處置突發事件的重要性和必要性
一方面，法治方式在應對突發事件中更爲有效與有序。解決我國在突發事件應對活動中存在的突發問題，是當前法治建設的一項緊迫任務。防範和處置突發事件的手段有許多，包括政治手段、行政手段、法律手段、軍事手段、經濟手段、道德手段等。其中，法律手段是最基本最主要的手段，它不僅自身是預防、調控、處置突發事件的法寶，而且還貫穿於其他各種手段之中，同時也規範着其他各種手段的運用。在現代日益複雜多變的應急狀態中，傳統的一般性號召與行政動員式的突發事件應對措施凸顯其乏力與混亂，越來越力不從心，而法治化的突發事件處理手段則更爲有效與有序。法律制度爲處理突發事件提供了程式化的有效手段，通過對各類突發事件的應對行爲加以規範，明確應對工作的體制、機制、制度，可以提高全社會應對各類突發事件的能力，在處理突發事件時做到處變不驚、條理清晰。同時，突發事件的發生、演變一般都有一個過程。對突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等作出規定，有利於從制度上預防突發事件的發生，或者防止一般突發事件演變爲需要實行緊急狀態予以處置的特別嚴重事件，減少突發事件造成的損害，並且法律制度爲突發事件處理手段提供了合法性，從而增強了其有效性，增強了人們的認同感，比政治動員更易做到“萬衆一心、衆志成城”。當然，法律制度還爲處於應急狀態中的人們提供合理的可預期性，儘可能地使突發事件發生後人們的生活有序進行，更易使突發事件處理得以有序完成。
另一方面，以法治方式防範和處置突發事件可以更好地保障人權。突發事件不僅會對經濟、社會造成巨大沖擊，更可能構成對法治的嚴重衝擊。應急狀態中權力的極度擴張可能會偏離甚至背離法治的基本軌道，成爲滋生專制的契機；應急狀態中權利的過度壓縮可能會偏離甚至背離人權的底線原則，成爲催生暴政的引子。如果缺乏一種預備法制的保障，那麼在面對突發事件時，法治很可能難以維繫甚至被顛覆。應急狀態下政府能否堅持法治，公共權力在應急管理中能否尊重和保障基本人權，是考量一個國家法治水平的重要標誌。應急狀態法治最重要的意義就在於使法治的精神和原則在應急狀態下得以堅持。
2．以法治方式防範和處置突發事件的基本原則
第一，合法性原則。合法性原則包括合憲法原則和合一般法律法規原則。合憲法原則是指政府防範和處置突發事件措施必須有憲法上的授權，合一般法律法規原則是指政府啓動防範和處置突發事件機制必須有法律上的明確規定。合法性原則是依法行政的前提，也是政府在社會治理中是否符合法治原則的重要標準。目前我國應急管理法律體系在橫向上由三部分構成：一是緊急狀態法（包括戒嚴法）、有關戰爭和動員的法律；二是突發事件應對法；三是單行的突發事件應對方面的法律，如防洪法、傳染病防治法、安全生產法等。
第二，合理性原則。合理性原則是防止政府濫用應急管理權力破壞憲法和法律秩序的基本要求，是政府應急管理機制法制化的標誌之一。所謂合理性原則，就是指政府在啓動應急管理機制的時候，必須要針對所發生的公共危機狀態的具體情況，採取相應的合理措施。即政府的行爲，不僅要合法而且要合理，行政機關的自由裁量行爲要做到合情、合理、恰當和適度。爲了避免政府不必要地實施應急管理，許多國家對政府應急管理的期限作了嚴格規定，這都是有案可查的。
第三，保障性原則。保障性原則的設定是爲了更好地保護人權。人權是指在一定的社會歷史條件下每個人按其本質和尊嚴享有或應該享有的基本權利，本質特徵和要求是自由和平等，實質內容和目標是人的生存和發展。尊重和保障人權是民主政治、現代政治、法治政治的基本價值觀及其制度安排，也是其基本要求，是社會政治文明的基本標誌。在政府啓動應急管理機制期間
，政府通過憲法和法律所規定的行政緊急權可以採取各種應急管理措施來有效地對付公共緊急狀態，特別是可以通過適當限制公民權利的方式來維護社會秩序。但是爲了保障政府依法行使應急管理權力，政府在啓動應急管理機制後，仍然有保護公民權利的職責。如果確實因違法或不當行爲造成行政相對人權益損害的，應承擔賠償責任（包括內部追償責任及行政懲戒責任）；對於因合法性行爲而致公民或組織權益損害的（如土地徵用）應負補償責任。
第四，責任性原則。有權必有責，違權比擔責。要保障政府實行應急管理權力符合憲法和法律的要求，必須建立與行使應急管理權力相對應的責任制度，這是各國政府應急管理法律制度所確立的重要法律原則之一。對違背合法性、合理性和保障性的行政行爲，不僅要使之無效或撤銷，而且還要制裁違法者，使其承擔相應的法律責任。
第五，時效性原則。時效性原則可以有效地防止政府利用實施應急管理的便利，濫用或者超越職權，給公民的權利保護造成危害。應急管理畢竟不是常態化管理。政府在應急管理中往往會採取非常措施，如限制公民某些權利來達到暫時維穩的目的，所以從保障公民權利的角度出發，政府採取應急管理措施都必須控制在一定期限內，不能無限期地實施非常態化管理，損害公民權利，如果確實需要延期採取應急措施的，必須通過法律規定的形式來進行延長。
總之，在現代法治社會中，政府應急管理受到來自於法治原則的各個方面的限制，其核心就是限權，即政府不能隨意行使危機管理權力，政府危機管理必須以依法行政原則爲基礎，做到既有效，又合法，特別是必須符合憲法所確立的保護公民權利的基本宗旨和要求。
3．以法治方式防範和處置突發事件的基本程序
突發事件的發生是有其規律的，事情的發展總會有一個過程，各種矛盾從產生到發展直到成爲惡性事件，一般都有一個很長的潛伏期，並非突然出現。事件所表現出的突發性，原因在於某些基層工作的疏漏。如果在事件剛出現苗頭時，就採取相應的經濟和社會措施，整個矛盾是不會完成它的全過程的。而一旦演變成惡性事件，不僅損失巨大，而且處理起來也是十分困難的。所以，只要管理者真正負起責任、隨時有危機意識，不少問題是可以在萌芽狀態就及時解決的。突發事件的應對是一個動態發展過程，一般包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事後恢復與重建等環節。
預防與應急準備，是防患於未然的階段，也是應對突發事件最重要的階段。作如此判斷的依據是“安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡”的治國理念。預防與應急準備主要包括：建立突發事件應急預案體系，建立政府與社會合作互助、權界清晰、責任明確的突發事件預防機制，對危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估並定期進行檢查、監控，加強有關突發事件應對常識的全民教育，建立量少而精幹、訓練有素的應急救援隊伍，確立突發事件應對保障制度包括應急經費的保障，物資和生活必需品的儲備等。
監測與預警，是預防與應急準備的邏輯延伸。突發事件的早發現、早報告、早預警，是及時做好應急準備、有效處置突發事件、減少人員傷亡和財產損失的前提。監測制度、機制主要包括：國務院建立全國統一的突發事件信息系統，縣級以上地方人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息系統，各級人民政府及其有關部門的信息系統應當事先互聯互通；縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全突發事件的監測制度和監測網絡，對可能發生的突發事件進行監測；採取多種方式收集、及時分析處理並報告有關信息；獲悉突發事件信息的公民和單位有義務向政府及其有關部門或者指定的專業機構報告。預警機制主要包括：國家建立健全突發事件預警制度；縣級以上地方政府應當及時決定併發布警報、宣佈預警期；發佈三級、四級警報後，縣級以上地方人民政府應當採取措施，啓動應急預案，加強監測、預報工作，加強對相關信息的分析評估和管理，及時向社會發布警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公佈諮詢電話；發佈一級、二級警報後，縣級以上地方政府還應當責令應急救援隊伍和有關人員進入待命狀態，調集救援物資、設備、設施、工具，加強安全保衛，轉移、撤離或者疏散易受危害的人員，轉移重要財產，關閉或者限制使用易受危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所活動。
應急處置與救援，是應對突發事件最關鍵的階段。突發事件發生後，各級政府必須在第一時間組織各方面力量，依法及時採取有力措施控制事態發展，開展應急救援工作，避免其發展爲特別嚴重的事件，努力減輕和消除其對人民生命財產安全造成的損害。應急處置與救援，主要是賦予政府針對突發事件性質、特
點和危害程度的一系列應急處置和救援措施。
事後恢復與重建，是應對突發事件過程中的最後環節。應急處置階段的工作結束後，並不意味着突發事件應對過程的結束，而是進入一個新的階段——突發事件應對中的後處理階段。在這個階段，可以爲人們提供一個至少能彌補部分損失和糾正混亂的機會。因此，突發事件的威脅和危害基本得到控制或者消除後，基層幹部應當及時組織並開展事後恢復與重建工作，減輕突發事件造成的損失和影響，儘快恢復生產、生活、工作和社會秩序，妥善解決處置突發事件過程中引發的矛盾和糾紛。同時，要總結經驗教訓，提出改進的措施。
從突發事件應對過程看，首先要設法預防和減少突發事件發生。當無法避免的突發事件發生後，政府應當立即採取應急措施予以處置，以控制事態發展和危害擴大，防止其演變爲需要實行緊急狀態予以處置的特別嚴重的事件。在發生特別嚴重突發事件、採取一般應急措施未能有效控制和消除其嚴重危害時，就要依法宣佈進入緊急狀態，採取更爲嚴重的應急措施以控制事態發展。
4．構建突發事件法律化解機制
第一，構建權利和利益的表達機制。“一般來說，凡辦理一項事業或決定怎樣來辦和由誰來辦那項事業，最適宜的人莫若在那項事業上有切身利害關係的人。”
社會治理得好與不好的區別不在於社會當中有沒有矛盾，而在於制度是否能容忍矛盾，要容許不同意見的存在，允許不同意見的表達，這是構建和諧社會的本質要求。要通過建立社情民意反映制度、決策項目的預告制度和重大事項社會公示制度等，讓廣大人民羣衆有反映問題的渠道，尤其要給弱者更多的話語權。理性化的溝通系統可以在政府與羣衆之間安裝一個安全有效、雙向互動的“緩衝閥”，使社會張力得以釋放。
第二，構建和完善調解制度。調解是在衝突出現而又沒有升級前，第一個到達現場的化解者，是遏制突發性羣體事件的先頭部隊，效果好，成本低，是一種比較理想的化解機制。當前，我國的調解制度包括法院調解、行政調解、仲裁調解和人民調解四種。要進一步推進調解制度的立法工作，使調解法律法規更加完備、細化。
第三，健全完善的維穩責任追究機制。通過健全完善領導責任制、主管負責制、首辦責任制和評查回訪制等，強化對突發事件的應急處置，及時有效地平息民怨，扭轉局勢，提升黨和政府的公信力。
第四，培育社會緩衝與消融機制。要通過立法的形式進一步引導、規範社會中間組織建設，如各種民間機構、社會組織、行業組織等，賦予其相應的權利，便於其成員交流感受、訴說委屈、發泄情緒、提出建議。
第五，修改和補充《律師法》和《法律援助條例》，完善法律援助機制。鑑於當前一些地方的基層幹部法律素質仍有待提高的現狀，一旦發生突發事件，地方政府及其組織就可以要求司法行政部門或法律援助機構提供法律援助，以便更好地促進社會穩定。
第六，依法做好突發事件信息處理工作。現行的《突發事件應對法》共70條，其中直接涉及突發事件信息報告工作的有17條，佔24%，比重很大，分量很重，對突發事件信息報告工作要求很具體、很完備，但在處理突發事件的實踐中，很多信息結論是由官方發佈的，在這裡面很難聽到參與羣體性事件的民衆的聲音。事件的處理往往會遭到公衆普遍的質疑，人們之所以懷疑“真相”，主要原因在於信息不公開、不透明。一要建立新聞發佈工作機制。要建立健全新聞發佈制度，設立新聞發言人以及相應的新聞發佈機構。要建立與新聞媒體良好的合作機制，形成穩定、有效、快捷的傳播溝通渠道。建立新聞發佈評估機制，提升新聞發佈工作水平，切實掌握話語權。二要建立輿論引導機制，掌握話語權、贏得主動權。新聞輿論處於意識形態領域前沿。在未來經濟社會發展中，輿論的作用和影響將會越來越大。要把堅持正確導向與通達民意統一起來，按照導向正確、及時準確、公開透明、有序開放、有效管理的要求，顯著增強把握正確導向的自覺性，顯著提高輿論引導的有效性，努力掌握話語權、贏得主動權。三要充分發揮互聯網等新興媒體的積極作用。互聯網具有傳播無國界、天然落地、隱匿性和交互性強等特點，已經成爲各種社會思潮和各種利益訴求的集散地、放大器，越來越成爲思想輿論交鋒的主戰場。
總之，構建突發事件法律化解機制的總體思路應當是：以憲法有關規定爲統帥，在立法和法律執行的過程中，強調高效應急處置是政府法定責任的法治精神，總結突發事件應對法實施以來的經驗，迴應國家應急管理的實踐要求，修改突發事件應對法以及相關的法律法規，使突發事件法律化解機制更加適應社會政治、經濟和文化的快速發展，保障人民各項權利。
（本章完）