二、行政調解創新
行政調解是國家行政機關處理民事糾紛的一種方法。國家行政機關根據法律規定，對屬於國家行政機關職權管轄範圍內的行政糾紛，通過耐心地說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協商的基礎上達成一致協議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。早在2006年，《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中就明確指出要完善矛盾糾紛排查調處工作制度，建立黨和政府主導的維護羣衆權益機制，實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。相較於司法調解的訴訟性，行政調解屬於訴訟外的調解，所達成的協議均不具有法律上的強制執行的效力，但對當事人均應具有約束力。即行政調解具有主持調解的主體上的特定性、調解方式上的非強制性、調解形式上的準司法性以及調解協議效力上的非拘束性。
一般情況下，行政機關在行使行政管理職能的過程中，遇到的糾紛，基本上都可以進行調解。根據糾紛的性質的不同，調節可以歸爲四大類：一是基層人民政府的調解。對於民事糾紛和輕微的刑事案件可以由基層人民政府（如鄉鎮人民政府和街道辦事處）的司法助理員負責調解。司法助理員是基層人民政府的組成人員，也是司法行政工作人員。司法助理員的工作職責就包括：管理人民調解委員會工作，並指導檢查民間調解工作，參與調解疑難糾紛，接受、處理有關人民調解工作的來信、來訪。二是國家合同管理機關的調解。根據《中華人民共和國合同法》的相關規定，當合同當事人對合同內容存在爭議時，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。國家各級工商行政管理機關是國家規定的合同管理機關，合同當事人間的經濟糾紛，可以向工商行政管理機關申請調解。三是公安機關的調解。《中華人民共和國治安管理處罰法》第九條規定，對於因民間糾紛引起的打架鬥毆或者損毀他人財物等違反治安管理的行爲，情節輕微的，公安機關可以調解處理。《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第八十九條規定，對屬於前款規定情況的道路交通事故，交通警察可以適用簡易程序處理，並當場出具事故認定書。當事人共同請求調解的，交通警察可以當場對損害賠償爭議進行調解。四是婚姻登記機關的調解。《中華人民共和國婚姻法》規定，男、女一方提出離婚，可由有關部門進行調解或直接向人民法院提出離婚訴訟。所以，婚姻登記機關也可以對婚姻雙方當事人進行調解。
國家行政機關通過耐心地說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協商的基礎上達成一致協議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾，這種方法古已有之。早在周王朝時期，國家就專門設立了“掌管萬民之難而諧和之”的“調人”之職。新民主主義革命時期，各個革命根據地的基層人民政府都負有調解民事糾紛和輕微刑事案件的職責。新中國成立後，隨着我國民主與法制建設的不斷完善和加強，調解制度也走上了一條不斷完善和發展的道路。《中華人民共和國憲法》從根本上明確了人民調解委員會的地位， 1989年國務院頒佈的《人民調解委員會組織條例》和2002年司法部發布的《人民調解工作若干規定》，對人民調解工作的性質、任務和原則等作出了一系列的規定，明確了我國基層解決人民內部糾紛的羣衆性自治組織，人民調解委員會在城市以居民委員會爲單位，農村以村民委員會爲單位建立。1991年頒佈的《中華人民共和國民事訴訟法》將1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》規定的“着重調解”改爲“自願合法調解”，據此，確立了我國現行的訴訟調解制度。1999年頒佈的《行政複議法》取消了1990年《行政複議條例》關於“複議機關審理複議案件，不適用調解”的規定， 2007年頒佈的國務院《行政複議法實施條例》明確規定兩種案件可以適用調解，從而最終在行政複議中也確立了行政調解制度。
行政機關的職權通常由憲法和法律規定，主職能主要體現在行政管理與行政執法上。行政調解就是國家行政機關對經濟活動和社會生活執行管理和監督的一種方式。實踐證明，行政調解是一種非常快速有效的調解方式。我國每年有大量的經濟糾紛和民事糾紛通過它得到合理的處理和解決。可以說，在保護公民、法人及其他組織的合法利益不受侵犯、維護社會穩定，推動社會主義經濟建設方面，行政調解功不可沒。
一方面，行政調解可以快捷、低廉、尊重意思自治的方式解決當事人之間的衝突。相較於法院訴訟，行政調解手續簡單、即時性強、效率高、花費相對較少。從時間成本與金錢成本上考慮，當事人自然更願意選擇成本低廉的行政調解方式解決糾紛。
另一方面，通過行政調解可以間接促使行政機關與相對人之間的
和諧。行政調解若想取得預期效果，調解員就必須做到兩點：一要尊重當事人，無論當事人的訴求合理與否，調解員必須有耐心，能認真細緻全面地傾聽當事人的訴求，會換位思考，能讓當事人自願自覺坐下來接受調解，勸導說服，化解糾紛，解決矛盾；二要依法辦事，按規章制度行事，具備良好的工作能力，樹立行政機關良好的工作形象，發揚爲人民羣衆服務的精神，贏得當事人的信任，提高行政機關的執法權威，使當事人遇到問題糾紛願意找行政機關進行調解，從而進一步建立人民羣衆同政府密切融洽、協調、信賴的關係。從而不僅在最低要求上完成對糾紛的解決，在更高層次上又進一步促使行政機關在更加全面徹底的意義上履行自己的職責。
同時，行政調解制度的存在可以保證社會衝突解決機制體系的和諧。社會衝突的不同激烈程度決定了其解決機制必然分爲層級不同的體系。要從當事人的利益、文化和實際需求的多元化方面強調糾紛解決方式和適用規範的多元化，結合現代法治與傳統文化、國家司法與當事人自治、法律規範與其他社會規範及其調整方式。因此，行政調解制度既保障了社會衝突的解決，也節約了社會成本，將更多的社會資源用於其他更爲激烈的社會衝突的解決上面，實現了社會衝突解決機制內在的協調。
隨着利益格局的日趨多元，各種矛盾、糾紛也相應增多，急需豐富的矛盾糾紛調解機制，而目前我國的糾紛解決體系從總體來看，存在效力不高，結構、佈局不合理，過於依靠訴訟解決糾紛的問題。現行的訴訟與非訴訟解決糾紛方式缺乏互動機制，還未形成一個較爲完整的解決糾紛體系，難以發揮解決糾紛的最大功效。尤其是其中的行政調解制度，存在不全面和不完善之處，給我國法治進程帶來了諸多問題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數量激增使法院不堪重負等。在建設法治政府、服務型政府過程中，必須重視行政調解，不斷完善行政調解制度，充分發揮行政調解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。
第一，在規範層面爲行政調解制度設定統一的法律依據，制定一部行政調解法。我國設定行政調解的法律文件種類形式繁多，涉及行政調解的法律有近40部，行政法規約60部，行政規章約18部，地方法規約70部，地方規章約45部，另有大量一般規範性文件。有關行政調解的規定分散在如此衆多的文件中，人們難以全部掌握，且程序規定簡約、主體授權模糊，不僅沒有統一的效力規定，就連行政調解的範圍和概念都難以界定。這樣的規範體系無法形成有機統一的行政調解制度，在實踐中各種行政調解“各自爲戰”，難以形成合力。因此，加強立法工作，爲行政調解提供統一的規範依據應是行政調解制度建設首先要解決的問題。
第二，確立行政調解的原則。目前行政調解在還沒有專門立法的情況下，開展該項工作應該遵循一些原則，不能“和稀泥”無原則進行。一是調解自願原則。一方面，當事人申請調解要自願；另一方面，行政調解要充分尊重當事人意願，行政機關不能介入任何強權的因素，當事人是否達成協議以及達成何種協議自願，不得強迫當事人接受調解方式或調解結果。二是合法調解原則。行政機關在作出調解行爲時必須有法律法規作爲依據，保證當事人充分、真實地表達自己意願和訴求的權利，公平、公正地化解糾紛，不得侵犯公民、法人和其他組織的合法權益。三是效益原則。設立行政調解的一個重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優點。因此，在行政調解中，必須避免調而不解等“和稀泥”現象的產生。四是積極主動原則。行政機關應增強行政調解意識，主動排查、化解行政爭議。這些原則均應貫穿在行政調解過程中，作爲指導思想加以運用。
第三，明確行政調解的範圍。從社會發展的角度上看，行政調解的受案範圍應不僅包括公民與公民之間、公民與法人或其他組織之間發生的民事爭議，也應涵蓋了公民、法人或其他有關組織與行政機關之間發生的行政爭議。一方面，可以將部分行政糾紛納入行政調解範圍。從實踐中看，很多行政糾紛發生的原因是由於行政機關利用其優越地位，有意識地或無意識地給當事人造成困難，而這種困難可以由於行政機關改變態度而消滅。同時，行政主體享有的行政職權並不都是職權職責的合一，其中一部分是具有權利性質的行政權。對具有權利性質的行政職權，行政主體可以在法定範圍內自由處分。當然，基於各種現實因素限制，行政主體不可能對所有糾紛進行調解。另一方面，要擴大行政調解民事爭議的範圍。只要認爲行政機關有能力處理的案件，當事人向行政機關申請行政機關必須予以調解。以下四種情況就可以進行行政調解：一是相對人對行政主體在法定範圍內行使自由裁量權做出的具體行政行爲不服產生的爭議；二是相對人
對行政賠償和行政補償數額不服產生的爭議；三是行政主體在行政管理或其他公益活動中，爲實現行政目標而與相對人發生的有關手段和方式或相關事項的爭議；四是發生在具體行政隸屬關係內部各單位成員之間的有關行政爭議。其中要特別強調一下勞動爭議案件，目前多采用行政仲裁來解決，但是現實中通過仲裁來解決勞動爭議並沒有起到很好的效果，因此應多采用行政調解處理勞動爭議案件。當然，行政調解也不是萬能的，行政調解的範圍也不是無限的，對於法律有專門規定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應納入行政調解的範圍，而應當按照專門的法律程序解決。
第四，整合行政調解組織。在實踐中，基層行政調解機構存在着組織鬆散化的傾向。並且，由於糾紛類別的不同，人們所訴求的行政機關也千差萬別，有的糾紛主體可能訴求於工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求於土地行政部門等。儘管有的地方政府建立了所謂“大調節中心”，中心能夠起到統一調配和協調的作用，但其組織的臨時性制約了其職能的發揮。因此，要發揮行政調解的功能首先要健全行政調解組織。建議在行政系統內整合資源設置專門的行政調解機構，配備專門的行政調解人員。行政調解機構的工作人員必須具有專門的法律知識或較爲豐富的社會經驗，這樣有利於提高行政調解運作的效率，推進行政調解向專門化、職業化的方向發展。
第五，健全和完善行政調解程序。調解具有靈活性的特點，但靈活性並不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當規制，就不可能有公正與合法的調解結果，並可能出現有學者所說的“合意的貧困化”現象。現行有關設定行政調解的法律法規和規章絕大部分沒有規定調解的程序。只是國務院1991年頒佈的《道路交通事故處理辦法》簡單規定了行政調解的時限、調解書的製作以及調解不成後的處理等程序性規定。另外，司法部1990年頒佈的《民間糾紛處理辦法》較爲詳細地規定了民間糾紛的“處理”程序。但從該辦法第15條的規定看，該“處理”程序並非調解程序（“處理民間糾紛，應當先行調解”），而是將調解作爲前置的一種裁決程序。正是這種程序的缺失，使行政調解具有很大的隨意性。程序是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證，行政調解缺乏基本程序保證，當事人很可能因程序不公而對調解結果不滿，從而使調解協議難以自覺履行。行政調解必須具有基本程序保證。行政調解程序應包括：申請、受理、行政告知、當面協商、達成協議、製作調解協議書和送達程序。除了行政告知程序之外，其他幾個程序都比較好理解，所謂的行政告知，是指當糾紛當事人向行政機關訴請行政調解時，該行政機關必須向糾紛主體說明行政調解必須注意的事項和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。行政告知的目的在於：通過行政告知，使相對人明確行政調解的有關要求，幫助當事人正確地行使自己的權利，從而提高行政調解的效率。
第六，要明確行政調解的效力。行政調解除遵循合法、自願、平等原則外，還應追求效能原則，避免久調不解等現象的產生。但行政調解畢竟不同於行政訴訟，調解結果不具有強制力。調解達成後雙方或單方撕毀協議、不履行協議的大量存在。這樣既浪費了行政資源，又使另一方當事人的權益保護訴求再次遭受挫折。故建議加強行政調解與司法訴訟的對接。（1）調解過程中一方或雙方在確定的調解時間內無正當理由拒不到場的，或者要求終止調解以及當事人濫用調解程序以拖延履行法律義務等，調解機構應及時終結調解，建議進入司法程序，消除久調不決現象發生，避免一方惡意假借調解，使對方當事人的合法權益遲遲得不到實現。（2）一方當事人在履行時效期間反悔的，另一方當事人可以就原爭議向人民法院起訴。人民法院受理後，首先對調解書的合法性進行審查，調解書中合法、合情、合理的內容，法院在判決中應給予尊重。（3）如果一方當事人超過履行時效，既不履行調解書約定的義務，又不在法定期間內向法院起訴，則調解書發生效力，另一方當事人可申請法院強制執行。
而行政複議工作中，行政複議機關就公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行爲不服申請的行政複議事項，或就當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛作出的行政複議調解書生效後應當可以適用強制的工作模式。
總之，隨着社會的發展，我國的行政調解機制也必須有所創新，這樣才能更好地服務於人民，促進社會和諧安定，促進社會主義事業的發展。因此，我國行政機關應該進一步強化行政調解機制，完善行政調解工作。擴大範圍，明確責任，確立目標，完善程序，創新方式方法，強化行政法律法規，使我國的行政調解機制更加完善、更加健全。
（本章完）