改善和加強黨對法制建設的領導
○項淳一
黨的領導是民主集中制的領導，是以黨中央集體爲代表的全黨的領導，而不是黨的領導人的個人領導。……黨的領導是政治思想領導，是通過黨的路線、方針、政策進行領導，而不是黨委對法制建設（包括立法和執法）直接指揮、命令。
幾十年的實踐從正反兩方面都證明了，沒有黨的領導，社會主義法制建設不可能進行，更談不上健全。
在中國這樣的大國，要把十幾億人民的思想和力量統一起來向着建設社會主義這樣一個偉大目標前進，要在廣大的經濟文化發展很不平衡的地區實施統一的法制，沒有一個強有力的能夠真正代表人民、團結人民的共產黨的領導，是絕不可能的。在中華人民共和國成立以前的中國近代史也同樣證明了這一點。中國的歷史上，雖然是統一的國家，但是法制，不論是封建的、資本主義的、半殖民地的，都從來沒有在中國所有地區真正實現過。歷史的規律證明中國要走上法制道路，健全法制，必須要有中國共產黨的領導，而中國共產黨幾經曲折，也認識到了它必須加強對法制的領導。在這點上客觀和主觀已經達到一致。現在的問題是黨要善於領導，要不斷地改善領導，才能實現領導。
要改善和加強黨對法制建設的領導，總結歷史經驗，針對現實情況，我認爲必須解決好以下三個關鍵問題。
（一）黨的領導是民主集中制的領導，是以黨中央集體爲代表的全黨的領導，而不是黨的領導人的個人領導。
民主集中制是我們黨的基本組織原則，也是我們國家的政體。黨必須實行民主集中制，在充分民主的基礎上，才能集中全黨的意見和智慧，也就是通過黨員充分反映出來的全體人民的意見和智慧，才能代表全體人民的利益，提出正確的領導意見，正確的黨的路線、方針、政策和主張。代表黨的領導的意見，黨的方針、政策又要依照國家的民主集中制原則，通過全體人民民主選舉產生的國家權力機關，按照法律程序轉變爲國家的憲法和法律。在黨的領導下，這樣產生的憲法和法律，才真正是人民意志、國家意志的集中體現，才能成爲對全社會具有普遍約束力的行爲規範。因此黨的民主集中制和國家的民主集中制是聯繫在一起的。黨對國家法制建設的領導應當是建立在黨內民主基礎上的民主集中制的領導。黨的歷史證明，如果黨的民主集中制受到破壞，權力過分集中於黨委，而黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，黨的領導往往變成個人領導，那就必然要犯各種錯誤。不僅是我國的黨，就是共產國際時期各國黨也有領導者高度集權的錯誤傳統。這是個嚴重的值得警惕的問題。個人領導發展下去還可能使個人凌駕於組織之上，使組織成爲個人的工具。因此黨的領導如果成爲個人領導，那麼國家的法制也就不可能健全，甚至可能受到破壞。我黨從遵義會議到建國初期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，但是沒有成爲嚴格的制度。從1958年批評反冒進開始，1959年“反右傾”以來，黨和國家的民主生活逐漸不正常，個人崇拜、個人領導等現象不斷滋長，直到“**”發展到了頂峰。民主集中制的破壞和“無法無天”是聯繫在一起的。歷史經驗證明了個人領導即使在一個時期是正確的，是代表黨的正確路線和政策的，同一個人也很可能因各種原因而發生變化，從正確向錯誤轉化。更不必說個人生命有限，還有其他原因，領導人也可能換成另一個人，“人亡政息”。因而個人領導又是不可靠的。鄧小平同志總結這一點，在十一屆三中全會前特別指出，制度和法律要“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”正是鑑於歷史的經驗得出的深刻結論。
自十一屆三中全會以來，黨對法制建設的領導基本上是符合民主集中制原則的。以1982年通過的憲法爲例，黨中央政治局和書記處先後討論了八次，集中了全國人民在討論憲法草案中的意見，提出建議，經憲法起草委員會（包括全體政治局成員）的修改，最後由全國人大討論表決通過時，投棄權票的不到千分之一，真正做到了高度的民主和高度的集中，體現了黨的正確領導。從憲法頒佈以後，雖有黨的個別領導人犯了錯誤，但是憲法仍然屹立不動，仍然是根本大法。而且黨的個別領導人所犯的
有的錯誤正是離開了憲法造成的。這也說明了黨關於憲法和法律的建議必須按照黨的民主集中制的原則提出。許多重要法律草案如刑法、刑事訴訟法、民族區域自治法、中外合資經營企業法等等都是經過中央政治局會議討論通過後，由全國人民代表大會通過的。更多的一些法律中涉及的政策性問題、重大經濟行政問題的原則，也都是經中央集體討論決定的。
黨按照民主集中制原則作出決定，提出立法建議，通過國家權力機關，依照法律程序，領導制定憲法和法律。黨也領導全黨和全體人民，按照民主集中制原則執行憲法和法律，在這方面做了大量的工作，取得不少成績，當然也存在許多不足之處，黨委書記個人干預，違反法制的事例也時有發生。這也說明，爲了要做到“有法必依，執法必嚴，違法必究”，黨的民主集中制的領導是法制建設的可靠保證。
（二）黨的領導是政治思想領導，是通過黨的路線、方針、政策進行領導，而不是黨委對法制建設（包括立法和執法）直接指揮、命令。黨委不包辦代替立法、執法部門的職權，一般也不干涉具體案件的審理。
在黨的領導下，立法權由國家權力機關行使，法院、檢察院獨立進行審判和檢察，政府是主要執法者，幾個部門各有分工，這是憲法規定的。問題是黨怎樣領導？領導什麼？如何加強和改善黨的領導。這是值得總結和研究的。
黨按照民主集中制原則領導國家的立法工作，並不是取代國家權力機關行使憲法賦予它的立法權，也不能超越法律程序。相反地，黨要領導黨組織尊重和支持權力機關的立法工作。黨對立法的領導主要是通過在立法機關中的黨員和黨組織，進行以下工作：（1）提出立法工作的方針，制定重要法律的指導思想和原則。（2）領導和支持立法機關制定立法規劃。（3）建議把經過實踐證明是正確的，並且長期適用的黨的方針、政策轉變爲國家的法律。（4）決定立法過程中遇到的需要黨中央確定的重大方針政策問題，涉及經濟行政方面的重大措施、國家管理體制問題、公民的重要權利和義務等重大問題。（5）提出關於憲法的制定和修改的建議。至於法律的具體條文、法律的文字表達等，黨並不具體干預。
黨對法制建設的領導，還表現在黨對司法和執法的領導。黨不僅領導人民制定法律，還領導人民遵守法律，執行法律。黨對司法的領導，不是要黨委干預法院獨立進行審判，干預檢察院獨立行使檢察權。而是要黨委領導和支持法院、檢察院依法獨立行使職權，嚴格執法，依法辦案，檢查、監督公安機關和其他司法機關嚴肅地、正確地執行法律，認真執行黨和國家的方針、政策；推薦政治上可靠，有法律修養的幹部給司法機關。這些就是黨對司法、執法工作的政治領導和思想領導的主要內容。
“**”中間和“文革”以前，有些黨委審批案件的辦法，經過實踐經驗的總結，一般是不可取的。除了建國初期在大搞羣衆運動，掃除明顯的舊社會的污毒時，有必要也有可能由黨委審批某些反革命案件和重大經濟犯罪案件外，在正常的建設時期，在憲法和刑法頒佈、基本上有法可依以後，就不必要也不可能再由黨委審批案件了。爲此幾年前中央就曾專門作出過指示。這是因爲黨委的領導成員不可能都像直接辦案的審判員、檢察員那樣去認真審閱每一份案卷，去作深入的調查研究。僅僅聽彙報，很難由集體討論作出正確的決定，更不用說黨委審批實際上往往成了分管的書記或第一書記個人說了算。至於個別重大、複雜的案件、冤獄或者黨紀、政紀、刑事責任糾纏在一起的案件，各方面意見又不一致，黨委領導集體進行分析和協調，向有關單位提出建議，目的是爲了支持司法部門正確依法辦案，那是必要的、合法的，那不是代替和干預辦案，對健全法制也是有利的。1978年以後平反了許多歷史冤案，如果不是在黨委領導下，廣泛聽取羣衆意見堅持實事求是，那是不可能完成的。今後在防止重大的冤案、錯案方面，黨委的政治思想領導顯然仍將起重要作用。
政府是主要執法機關，政府是否依法行政是法制建設是否健全的一個重要標誌。黨委對政府的法制工作，對政府的執法和依法行政，也要實行領導和監督，但是也不是要代替和干預政府的行政工作。黨政職能必須適當分開。黨的領導也是政治思想領導，在法律範圍內的方針、政策的
領導。通過黨的政治思想工作和監督，領導政府部門的黨員和黨組織嚴格依照法律和行政法規辦事，保證法制在政府執法中能夠貫徹執行。
黨委如果不善於加強對法制建設的領導，不進行政治思想領導，而去過多地具體干預、干擾法律的執行，那就必然削弱了黨的領導，同時也削弱了法制建設。鄧小平同志1986年在中央政治局常委會議上指出：“法律範圍的事由黨來管，把一些犯罪問題也放進端正黨風的範圍，由中紀委這個口來管，這不利於在全體人民中樹立法制觀念。”實踐證明，鄧小平同志的意見是完全正確的。人民羣衆對有些幹部的犯罪案件只作黨紀處理而沒有由司法機關依法處理，是很不滿意的。黨要對法制建設真正發揮領導作用，就必須正確解決這個問題，積極支持立法、執法機關的工作，而不是去幹擾、代替它們。
（三）黨對法制建設的領導，必須依靠黨組織和黨員，特別是黨員領導幹部發揮學法、守法、用法的模範帶頭作用。要在全體人民中樹立法制觀念，首先要在黨員中樹立堅強的法制觀念。
我們黨是領導全國政權的黨，當然也就有一個領導國家法制建設的領導責任。領導是一種政治責任，而不是黨組織和黨員有什麼特權。能不能領導好，不僅要有正確的政治思想領導，提出正確的主張，更重要的還要身體力行，以身作則。人民羣衆不僅觀其言而且要觀其行，只有領導者言行一致，被領導的人才會真心跟着領導的路線走。因此黨組織和黨員如果不能在法制建設中起帶頭模範作用，黨也就不可能在法制建設中真正起到領導作用，盡到領導的責任。
公民的普遍的法制觀念是法制建設的基礎。而黨員，特別是黨員領導幹部是否樹立了法制觀念又是在人民羣衆中樹立法制觀念的關鍵。如同社會風氣的好壞決定於黨風的好壞一樣。要在各級黨組織，在黨員中樹立堅強的法制觀念，必須動員、教育黨員學法、守法。社會上缺乏法制傳統，黨員的文化素質也反映了人民羣衆的文化素質。黨組織帶領全體黨員學好法律，養成遵守法律的習慣是一項艱苦的長期的工程，又是必不可少的。在學法、守法的基礎上還要學會運用法律武器，這對於黨委領導、黨員領導幹部來說，尤其重要。在健全社會主義民主和法制建設的新時期，黨的領導制度、工作方法也必須改變。過去習慣的大轟大嗡的羣衆運動方法，戰爭時期的行政命令方法，都已不再適用。黨和政府都必須學會依法治國，都要善於運用法律武器，把自己的正確主張按照法律程序，轉變爲國家的法律，然後領導全國人民萬衆一心地去實施法律。現在說領導，就要按照法律來領導，依法治國，依法辦事。不學法，不懂法，怎麼行？不懂得這一點，決不是好的領導。如果領導犯了法，同樣要受到法律追究，那就再沒有領導的資格了。
爲了在黨員和黨組織中樹立法制觀念，必須破除某些黨員中不自覺的封建特權觀念殘餘，以爲執政黨的黨員就可以不遵守法律，就可以超越法律之外，甚至在法律之上，以爲自己是領導人就可以以言代法，以爲自己的話比法律還有更大的效力，這些都是舊觀念，舊傳統，必須清除。應該使黨員懂得法律是黨領導制定的，是代表全黨和全國人民意志的。黨員只有模範遵守、帶頭執行的義務。違犯了國法，就是違犯了黨紀，危害了黨和人民的利益。黨章明確規定：違犯政紀國法的黨員，必須受到行政機關或司法機關依據政紀或法律的處理，嚴重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍。鄧小平同志針對黨員的特權問題，指出：“不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。”因此共產黨員在遵守法律方面，是不能有任何例外、任何特殊的。如果硬要說有特殊的話，那就是黨員比一般公民有更大的責任，黨對他有更高的更嚴格的要求，就是要求黨員成爲守法的模範，並且團結羣衆爲法律的實施而奮鬥。
解決了黨組織和黨員遵守法制的模範作用問題，黨對法制建設的領導才真正落實了，纔有可靠的保證。
我相信，在偉大的中國共產黨領導下，正確解決上述黨對法制建設領導什麼和如何領導的問題，健全的社會主義法制必然將在我國實現，必將保障我國成爲具有中國特色的社會主義現代化的國家。
（選自《中國法學》1991年第4期）
（本章完）