六、國有資本預算改革—分類改革的關鍵
所謂預算，就是國家的收入和支出計劃，它不僅僅規定着國家的錢怎麼來、怎麼用，更重要的是反映着國家政策、政府活動的範圍和方向。作爲國家預算的重要方面，國有企業的經營預算也規定着國企的經營範圍和發展方向，決定着它所能夠發揮的功能。因此，國有企業要實現各自不同的功能，就應該編制不同的預算，這是國企分類改革的關鍵所在。
長期以來，“一體兩翼”被認爲是我國財政體系的基本特徵：“財政部門是母體，稅務部門是財政部門的一翼，國有資產管理部門是財政部門的另一翼。”在社會主義市場經濟時期，兩翼分開了：一翼是公共預算，也就是“吃飯預算”；另一翼是國有資產預算，也就是資本預算。兩種預算依據的權能和職能範圍存在差異，收支結構也有所區別。
公共財政是與市場經濟相對應的，以“市場失靈”爲構建起點。公共財政是爲市場提供一視同仁的服務，是彌補市場失靈的非營利性財政，市場失靈領域是其活動的基本範圍。提供公共服務，滿足公共需要是公共財政的基本職能，公共財政預算的收支範圍應是面向整個社會。國有資本財政是國家以所有者的身份對國有經營性資產及國有資源進行經營管理，它的根本目的是要求通過資本的配置活動來優化國民經濟結構，實現國有資本的保值增值，提高國有經濟的整體效益。國有資本財政的活動範圍不能超越國有經濟的範圍，它存在於市場能正常發揮作用的領域。相應地，國有資本經營預算的收支範圍也是面向國有經濟的
，是以實現宏觀營利性爲活動目標的。
2007年9月，國務院發佈了《國務院關於試行國有資本經營預算的意見》，結束了國有企業13年“不向政府分紅”的歷史。同年12月中旬，財政部和國資委制定發佈了《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》作爲國有資本經營預算的配套措施。經過四五年的努力，我國基本上建立了國有資本經營預算體系，制定了基本的業務流程，實現了國有資本經營預算編制和收益收繳兩方面的突破。
但是，目前的國有資本預算還存在着很多問題，除去收入收繳不完整、利潤收繳不規範、支出項目不透明、預算軟約束等等技術性的不足外，最主要的問題在於國有資本預算與公共預算之間的關係沒有理順。
一方面，公共預算仍然對國有企業提供資金支持，例如各種政策性補貼、稅收優惠等，都不利於市場經濟體制的建立和投入資金的保值增值。
另一方面，將公益和營利兩類國有企業納入國有資本經營預算，資本保值增值的營利衝動抑制了國有企業社會功能的發揮。例如，《2011年預算執行情況與2012年預算報告》顯示，2011年中央國有資本經營收入總量爲800.61億元，支出769.54億元。其中，723.6億元又以各種名目返回給了央企，而調入公共財政預算用於社會保障等支出只有40億元，僅佔國有資本經營支出的5.2%。
公益性國企以公益爲目的，國有資本經營預算以營利爲主要目標，將公益性國企納入國有資本經營預算必然會造成衝突，既不利於
公益性國企公益性的實現，也不利於國有資本經營預算營利性的實現。
因此，國企分類改革的關鍵在於將公益性和營利性國有資本分別納入不同的預算體系。公益性國企納入國家公共預算體系，不以營利爲目的，服務於全民福利的提高和社會公平的實現，具體由財政部編制和管理；營利性資本（包括產業類、金融類和其他符合營利性條件的全部國有資本）納入國有資本經營預算體系，以追求營利爲目的，目的是實現國有資本的保值增值，具體由國資委編制和管理。
通過這樣的改革，使得財政部和國資委的職能更加明確，有利於國企分類改革的進一步深入。財政部作爲公共管理部門，放棄編制國有資本經營預算的職責，而將公益性國企納入自己的公共財政管理範疇，讓公益性國企的預算更加充分地體現國企的社會責任，真正實現其公益性目標。國資委定位爲營利性國有資產的統一監管者，履行對全國營利性國有資本的統一戰略規劃佈局、統一國資預算編制、統一監督管理與考覈、統一國資基礎管理等重要職能，不僅能更好地履行出資人的職責，而且能更深刻地促進政企分開，實現市場經濟公平競爭。
當然，也不是說經營性預算可以不顧及社會責任。如前所述，營利性國企的終極目標也是增強綜合國力、提高人民生活水平。因此，營利性國企除了要像一般企業一樣承擔社會責任外，還應該將一定比例的利潤、國有股份分紅上繳國庫，這部分資金作爲經營性預算的支出項、公共預算的收入項，主要用於彌補社會保障的巨大資金缺口等民生領域支出。
（本章完）