四、深化城市單列體制改革的思路及舉措
解決城市單列體制的問題，根本出路還在於深化改革，用改革的辦法解決現實的問題。全面深化單列體制改革，關鍵是尊重歷史規律和客觀事實，認真總結這一制度安排的基本經驗與現實意義，通過進一步完善體制開拓未來，釋放更大制度紅利。
（一）指導思想
深化我國城市單列體制改革，要緊緊圍繞黨的十八大和十八屆三中全會提出的改革要求，以科學發展觀指導，以建立完善的社會主義市場經濟體制、推進國家治理體系和治理能力現代化爲目標引導，適應我國新的經濟社會發展形勢需要，系統總結計劃單列的歷史作用與基本經驗，客觀認識單列體制面臨的矛盾與困難，着力轉變職能、明確權責、理順關係、提高效能，爲全面建成小康社會和全面深化改革開放提供重要的制度支撐。
（二）基本原則
立足現實，大膽創新。計劃單列早已成爲我國行政體制的一部分，必須基於這樣一個基本現實深化改革，大膽創新單列體制。
事權協調，權責一致。應該按照簡政放權的要求，充分賦權給這些城市，使之享有與功能相一致、完整的管理權限。
順應形勢，促進發展。適合我國經濟社會發展的新形勢、新要求，通過深化改革促進城市自身及所在地區發展和國家戰略目標實現。
規範制度，依法行政。通過加強立法，明確單列體制的地位和功能，規範和優化行政流程體系，提高行政效能。
因地制宜，統籌兼顧。在明確改革方向和總體思路的基礎上，根據各地的具體情況貫徹落實各項措施，兼顧各方的合理利益。
（三）改革目標
深化城市計劃單列體制改革的總目標是：到2020年建立完善的新型城市單列體制，實現五個“計劃單列市”向“國家單列市”的轉型升級，在此基礎上，考慮將一些輻射帶動作用強的中心城市納入“國家單列市”行列，使城市單列成爲重要的省級“管理層級”，促進國家縱向治理體系的優化和治理能力的提升。通過深化改革，促進簡政放權到位和行政層級優化，確保縱向分工合理、權責高度一致、執行順暢有力；賦予城市單列以應有法律地位，達到依法行政要求，實現規範有序運行；推動單列市率先轉變經濟發展方式，成爲新時期深化改革和擴大開放的先鋒和典範。
今後3年，重點是依託現有的五個單列市做好以下工作：明確單列體制改革的
方向和思路；確立城市單列體制的合法性基礎；以權力充分下放爲方向，劃清中央、省、單列市權責關係，優化行政辦事流程；在總結改革經驗的基礎上，規劃後一階段城市單列體制改革，醞釀提出條件成熟的候選單列城市。
（四）改革舉措
1．順應形勢變化轉型升級爲“國家單列市”
對於“計劃單列市”定位與名稱的調整有多種選擇，概括起來，主要有以下兩類方案：一是調整爲具有“政權層級”性質的“直管市”，即在現有省、自治區、直轄市之外，以現有五個單列市爲優選，增設中央直管的政權層級—“直管市”（副省級），以優化“省級”行政層級設置；二是轉型爲具有“管理層級”性質的“國家單列市”，即將“計劃單列市”更名爲“國家單列市”，明確其省級“管理層級”性質，管理層級不同於政權層級，它不需要對行政架構做系統調整，只是在現有政權層級設置基礎上對權利配置與管理流程進行優化完善。對比以上兩種方案，我們認爲，後一種方案應成爲近期的制度選擇，主要考慮：一是省級行政層級改革需要整體的設計與論證，而不僅僅是增設幾個直管市的問題，目前，這方面的改革方案仍未確定，但現行計劃單列體制面臨的問題相當突出，改革具有緊迫性；二是政權層級調整涉及面廣、利益關係較爲複雜，從管理層級的角度出發，以強化省級管理權限爲現實切入點，具有較強的可行性。當然，我們也不排除這樣一種可能：未來在管理層級導向改革的基礎上，通過一個階段的磨合探索，結合國家關於省級管理層級調整的整體考慮，將部分條件具備的單列市或其他城市轉型爲直管市。
2．按照權責一致要求落實和擴大省級權限
根據新形勢新任務要求豐富和完善省級經濟管理權限，賦予單列市充分的自主管理權，在重新明確省級經濟管理權限的基礎上，實現省市之間權責關係由不穩定向穩定的轉變。具體而言，主要有以下兩種選擇：一是圍繞“經濟管理屬性”賦權，根據“經濟管理屬性”的強弱，將社會、生態、文化等領域具有較強經濟管理屬性的權限賦予單列市；二是圍繞經濟社會發展全面賦權，將涉及政治穩定和組織管理之外的經濟、社會、生態、文化等領域的管理權全部交由單列市自主享有。我們認爲，後一種方案應該成爲優選，原因在於：在政治、經濟、社會、生態、文化一體化不斷加深的大趨勢下，根據經濟管理屬性人爲地劃定權限，不僅沒有必要，而且十分困難；圍繞單列市經濟
社會發展全面賦權，更符合“五位一體”總佈局，更有利於單列市加快發展。在具體操作方式上，可以借鑑負面清單管理模式，採取“非禁即賦”的做法。
3．以最終決策權爲依據理順行政辦事流程
中央、省、單列市的行政流程關係可以概括爲：最終決策在哪裡，就上報到哪裡；最終執行在哪裡，就下達到哪裡。建議在我國的行政體系中將單列市作爲中央直管的“二級管理單位”。改變在行政辦理和信息傳遞過程中中央到單列市的“單向閥門”關係，實現中央和單列市聯絡的雙向暢通和無縫對接。與此同時，健全所在省與單列市的協調溝通機制，相關文件抄送省級部門。
4．按照依法行政的要求推動城市單列立法
在立法形式上有兩種選擇：一是由國務院制定《國家單列市條例》；二是由全國人大常委會制定《國家單列市法》。我們認爲，比較穩妥的做法是先出臺國務院法規，在經過一段時間探索，城市單列體制積極效果得到肯定、需要長期保持的基礎上，由全國人大進行單列立法。原因在於：一是在依法治國、依法行政要求不斷提升的背景下，單列體制繼續獲得法律支撐，相比全國人大立法，國務院法規的制定程序較爲簡單，耗時較短；二是全國人大立法的要求較高、修改程序較爲複雜，而新的單列體制運行需要一定的時間來檢驗、磨合與完善，在各方面相對穩定之後通過人大立法來確認更爲合理。
5．採取綜合配套措施推進城市單列體制改革
深化城市計劃單列體制改革，也應該強調綜合配套，注重統籌協調。具體而言：一是加強組織協調與改革研究，建議在國家層面組建計劃單列體制改革協調小組，設在國家發改委，相關中央部委以及各計劃單列市、單列市所在省參加，協調小組負責組織單列改革重大事項研究，提出深化改革建議。二是完善區域統籌協調，重點是建立區域公共服務成本的合理共擔機制，加強日常的溝通聯繫。三是國家給予必要政策支持，通過政策引導加快改革。
6．以國家單列市爲試驗場引領全國改革進程
黨的十八大和十八屆三中全會提出了全面深化改革的方向。但如何貫徹落實各項改革要求，目前仍是一個重大挑戰。全面深化改革是一個長期漸進的過程，需要有梯隊，有領頭羊。在新一輪全面深化改革的大潮中，五個單列市可以扮演改革攻堅“開路先鋒”角色，成爲新時期改革開放的試驗場，再次引領全國的改革開放歷史進程。
（本章完）