分類改革：國企改革新起點
方豔 郭春暉
國企改革是中國改革進程中最受爭議的話題之一。繼2004年郎鹹平掀起對以“國退民進”爲特點的國企改革質疑的浪潮之後，人們又對近年來的“國進民退”深表擔憂。尤其是2012年以來，先是世行與國研中心發佈報告《2030年的中國：建設現代、和諧、有創造力的高收入社會》觸發國企改革新爭論；接着“兩會”期間，人大代表、政協委員熱議國企改革；再是新一輪“中美戰略經濟對話”，國企改革罕見地成爲核心議題。重啓國企改革的呼聲再次鵲起，然而，國企到底應該怎麼改，社會各界還存在很大爭議，難以達成共識。
2011年12月，國務院國資委副主任邵寧首度提出“具有公益性質的國有企業”概念，認爲國有經濟結構調整將使國企向兩個方向集中，這兩個方向分別爲公益性質的國有企業和競爭領域的國有大企業，國資委將根據這兩類企業的不同特點實施差別性的監管和引導措施。此言一出，“公益性質國企和競爭領域國企”分類改革被認爲是“十二五”期間國企改革的方向，立刻引發各界關於“公益性質國企”概念和國企改革方向的爭論。“公益性質國企和競爭領域國企”的分類方法是否合理？國企的公益性質如何界定？差別性監管措施如何建立？這些問題都有待於進一步深入探討。
本文認爲，分類改革的思路跳出了簡單的“進”或“退”的模式，能夠爲國企未來的發展指明方向，確實是國企改革模式的重大突破。但是，“公益性質”和“競爭領域”的分類方式卻不盡合理，難以對不同性質的國企進行清晰、明確的定位，不利於國企改革的進一步推進。
國企改革的方向應該是按照國有企業性質和功能的不同，將其分爲公益性質和營利性質兩類，各自存在不同的領域，分別採取不同的預算方式和考覈體系。對於公益性國企，首先要明確界定其存在的範疇，由財政部將其納入國家公共預算體系，實行以社會效益爲主的考覈方式，這樣才能充分實現其公益性功能；而營利性國企則首先要實現資本化，由國資委編制國有資本經營預算，績效考覈以經濟效益爲主兼顧社會責任，這樣才能在維護市場公平競爭的基礎上實現保值增值。
一、國企需要分類改革
讓我
們先來簡單回顧一下過去三十多年國企的改革路徑。我國經濟改革自1978年十一屆三中全會拉開序幕，作爲當時唯一的經濟主體，國有企業是經濟改革的主要對象。當時，國企的狀況慘不忍睹，一方面，國企效益低下，大鍋飯、平均主義盛行；另一方面，企業是政府的附屬物，企業毫無自主權，幹部職工都沒有積極性。因此，擴大企業自主權成爲國有企業改革的起點，提高效益、搞活企業是當時改革的目的，被嘗試的辦法包括：放權讓利試點、試行企業經營承包制、企業自主權落實及建立現代企業制度等。但產權不清晰再加上承包制本身的弊端，導致1989年下半年，改革在調整中偃旗息鼓。
原有的發展模式難以爲繼，正是在山窮水盡之時，改革再次被提上日程，1995年，黨的十四屆五中全會通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，肯定了國有企業改革“抓大放小”的新思路。所謂“放小”，其本質就是改變所有制性質，讓中小型國有企業實行私有化，從此國企走上了產權改革的道路。1998年，全面實施國有企業產權改革戰略，具體方法就是堅決地“國退民進”。
2003年，國務院國有資產監督管理委員會成立，隨即出臺了一系列規範性文件，使改革勢頭減緩。“國退民進”步伐明顯放緩。從此之後，國有企業與民營企業形成了“楚河漢界”之勢，前者控制了資源、能源等上游產業，而後者則在以製造業、服務業爲中心的中下游產業盤旋。也正是從這時開始，國有企業改革步伐再次放緩，甚至出現停滯。
通過梳理上述歷史，我們可以發現國企改革主要沿着兩種思路經歷了兩輪大的改革。一是以“搞活國企、提高效益”爲目標的效益導向改革，“兩權分離、政企分開”是其主要內容；二是以“抓大放小、產權明晰”爲目標的產權導向改革，“國退民進、私有化”是其主要內容。這兩輪改革均取得了一定的成績，是我國社會主義市場經濟建設的有益探索，但是都因爲沒有從根本上解決國企問題而面臨爭議，最終不得不半途而廢。
效益導向和產權導向兩種思路是有矛盾的。效益導向的改革要求不斷地提高國有企業經濟效益，不斷地做大做強，最終要成爲無限擴張的“巨無霸”；產權導向的改革要求不斷地縮
小國有企業的經營範圍，不斷地國退民進，使國企成爲真正的“鳥籠企業”。正是因爲兩種思路一直困擾着決策者，兩種力量的此消彼長，演繹着國有經濟的先退後進。
其實，無論是效益導向還是產權導向的改革，都只是國有企業實現其價值的手段：效益導向沒有指明國有企業成爲“巨無霸”之後應該怎樣回饋全體國民，產權導向沒有明確國有企業成爲“鳥籠企業”之後如何才能履行其應承擔的各種功能。因此，在這種思路下國有企業只是爲了做大而做大，或者爲了退出而退出。
將手段作爲目的，改革就只能在技術性的問題上顧此失彼而迷失方向。爲什麼前國資委主任李榮融會問“爲什麼國企搞不好的時候你們罵我，現在我們國企搞好了你們還罵呢？”因爲，國企搞得好與否不是效益說了算，賺錢的企業並不一定是人民眼中的“好企業”。對於一般老百姓來說，國企賺再多的錢、規模再增長几倍，並不關乎自己的福利提高。有時候反而可能要支付更高的價格去購買國有企業提供的產品和服務。
要讓改革進一步深入，必須先解決一個根本問題：“我們究竟需要什麼樣的國企？”
從本質上講，國有企業具有國家和企業的雙重性質。在市場經濟條件下，國有企業是國家經濟職能的一種延伸，是國有性質與企業性質的統一，具有國家職能的公益性和一般企業的營利性。因此，國企一方面需要履行社會公益、公共服務的職能，直接爲國民謀福利；另一方面需要同任何企業一樣實現贏利，做大做強，間接爲國民謀福利創造物質基礎。
籠統地要求所有國企同時完成這雙重職能是不現實的，也是近年來國企改革迷失方向的根本原因。過去，國企過分強調其社會公益職能而背上沉重的政策性包袱，導致國企最終成爲國家的負擔。現今，部分官員則一味強調國企的經濟效益職能，將保值增值當成國企發展的最終目的，導致部分國企成爲與民爭利的“巨無霸”，從而招致國民的普遍不滿。但據此就要將國企完全私有化的部分學者又是走向另一個因噎廢食的極端。
因此，我們首先需要將國企進行分類，根據公益性和營利性兩個目標，進行差別化管理，按照兩個方向發展。如此，才能走出將國企所有功能混爲一團，彷徨在簡單的“進”與“退”的模式之間。
（本章完）